Quelle: Fortschreibung von Halshaltsdaten, Schleswig-Holsteinischer Landtag Umdruck 17/2495
(Gegenwind 279, Dezember 2011)
Die guten Nachrichten häufen sich. Die Steuereinnahmen nicht nur Schleswig-Holsteins sprudeln. Der Haushaltsvollzug läuft prima, Finanzminister Wiegard macht viel weniger Schulden als geplant. Eitel Sonnenschein zur Steuerschätzung im November. Aber halt, war da nicht was? Hatte die Landesregierung nicht Anfang 2010 den Finanznotstand ausgerufen? Hatte Ministerpräsident Carstensen nicht voller Überzeugung dargelegt: „Wir wollen nicht wie Griechenland werden!”? Und hatte Finanzminister Wiegard nicht „vierzig Jahre charakterlose Schuldenmachen” gegeiselt? Ist das Land nicht unter der Finanzaufsicht eines „Stabilitätsrates”, der die Zuteilung von jährlich 80 Millionen Euro Konsolidierungshilfe an Schleswig-Holstein über die Einhaltung der Kürzungsziele kontrolliert?
In seinem jüngsten Gutachten hat sich nach dem Finanzministerium und dem Stabilitätsrat nun auch das Jahresgutachten des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung dem Thema „Öffentliche Finanzen” und damit auch der Finanzpolitik Schleswig-Holsteins angenommen (https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/). Das soll Anlass sein, die unterschiedlichen Einschätzungen der finanziellen Lage des Landes einer Betrachtung zu unterziehen. Aber zunächst zur Lage in Europa. Dort herrscht eine permanente Krise, während es sich in der Provinz Schleswig-Holstein beschaulich leben lässt.
Europa befindet sich finanzpolitisch seit nunmehr 20 Monaten in hellem Aufruhr. Irland und Portugal sind unter den Rettungsschirm geflüchtet. Die Refinanzierung Spaniens ist zumindest sporadisch gefährdet. Die Zinssätze für italienische Staatsanleihen schnellen in die Höhe. Auch Länder, die bisher als hervorragend finanziert galten, wie etwa Österreich und die Niederlande müssen nun mit höheren Zinsen bei der Refinanzierung ihres Finanzhaushaltes rechnen. Griechenland hat nach wie vor Riesenprobleme. Die Rede von einer Staatschuldenkrise in Europa ist trotzdem ohne Rückhalt in der Wirklichkeit. Im finanzpolitischen Konzert der Industriestaaten stehen die europäischen Länder, außer Griechenland, nicht schlecht da. Es gibt keine haushälterischen Gründe für die momentanen Schwierigkeiten der Staatsfinanzierung einzelner europäischer Länder. Das Problem und das Perpetuum Mobile der Krise bildet die Politik der europäischen Zentralbank. Die Gläubiger der Staaten können von ihren Schuldnern eine deutliche Aussage erwarten, wie es nun weitergehen soll: Entweder steht man zu seinen Schulden und definiert dann auch die Bedingungen unter denen diese liquide gehalten werden oder man sagt, wir zahlen nicht. Ein Drittes gibt es nicht. Das Dritte aber versucht die Zentralbank seit fast zwei Jahren und befeuert damit die Krise.
Sicher ist die Europäische Zentralbank dem Ziel der Sicherung der Geldwertstabilität verpflichtet. Zugleich wird sie in Zukunft dieses Ziel nicht mehr verfolgen können, wenn es die Währung selbst nicht mehr geben wird, weil der Währungsraum zusammenbricht.
Das Festhalten an Regeln ist mittlerweile doch eher wunderlich zu nennen. Die deutsche wirtschaftswissenschaftliche Elite kommt mit ihren Mahnungen, die EZB solle sich aus den Finanzmärkten raushalten, rüber wie ein Familienoberhaupt, das auf der peniblen Einhaltung der Familienetikette besteht während das Haus lichterloh brennt. Wieder einmal zeigt die Schweizer Nationalbank, wie man es machen kann, indem sie eine Kursschranke für den Franken festlegt. Allein die plausible Drohung, solange wie nötig Franken zu drucken, wirkt. Dies auch, weil das Publikum weiß, dass der Präsident der Schweizer Nationalbank Hildebrandt weiß, dass die geldpolitischen Instrumente stark genug sind, um eine eventuell aufflammende Inflation in der Folge des Gelddruckens jederzeit einzudämmen. Die EZB kann selbstverständlich analog eine Zinsschranke für Anleihen festlegen. Das, verbunden mit der Zusage die Staatsschuld liquide zu halten, ist eine richtige Ausnahme von einer in Notsituationen falschen Regel. Denn, anders als bei einer Inflation, gibt es bei einer eingetretenen Deflation keine wirksamen Instrumente, um diese zu bekämpfen.
In Deutschland hält man immer noch an der fixen Idee fest, die Lage sei auf eine vermeintliche Überschuldung der Staatshaushalte zurückzuführen. Folgerichtig werden dann Schuldenbremsen und Kürzungshaushalte zur Abhilfe empfohlen. Da die Diagnose falsch ist, kann auch die Therapie nicht wirken. Dieses Konzept hat Griechenland in den Ruin geführt, weil die Einnahmen rascher abschmolzen als die Ausgaben. Auch in Spanien, wo 2008 eine Immobilienblase geplatzt ist, der Staat irrwitzige private Schulden verstaatlicht hat und im August 2011 eine Schuldenbremse in die Verfassung aufgenommen wurde, ist prompt das Wachstum zum Erliegen gekommen. Die Wirtschaft dreht ebenso wie in Großbritannien in die Rezession. Die „Frankfurter Allgemeine Zeitung” berichtete am 16.11.2011 über die Lage auf der Insel: „Das Produktionswachstum lässt nach, die Verbraucherstimmung bricht ein, und langsam sind die Konsequenzen der staatlichen Sparmaßnahmen zu spüren: Vor allem die Arbeitslosigkeit von Frauen im Dienstleistungssektor ist sprunghaft gestiegen - die Konsequenz der Entlassungen im öffentlichen Dienst.” Das Eindrehen der europäischen Wirtschaft in die Rezession ist die Folge der Bemühungen, die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren. Jetzt ist absehbar, dass die Kürzungspolitik mehr, statt weniger Schulden hervorbringt. Das führt zu dem Gedanken, dass es darum auch gar nicht gegangen ist oder geht. Vielmehr soll die vermeintliche Konsolidierungspolitik die Anpassung des europäischen Sozialmodells an die Spielregeln des Wirtschaftswettbewerbs erzwingen. Dieser Wettbewerb ist von der Wohlstandsvermehrung abgekoppelt. Gewinnen und verlieren sind unverdient, weil nicht mehr auf eine Leistung bezogen. Dieser Wettbewerb ist eine Lotterie, bei der die marktmächtigsten Großunternehmen zudem immer gewinnen, weil sie durchsetzen können, dass ihnen gegebenenfalls eintretende Verluste aus Steuermitteln erstattet werden (Vgl. Heidrun Abromeit, Gesellschaften ohne Alternativen. Zur Zukunftsunfähigkeit kapitalistischer Demokratien, TU Darmstadt, working paper Nr. 11, 2007, S. 21).
Wohlstandsmehrung und demokratisch-politische Forderungen nach sozialer Teilhabe und Gerechtigkeit stehen jetzt in krassem Widerspruch zu wirtschaftlichen Forderungen nach Profitabilität und Verteilung nach Produktivität. Seit einiger Zeit ist zu beobachten, dass sich die europäischen Staaten in der Folge gegen politischen Druck von unten isolieren (Vgl. Wolfgang Streek: The Crisis in Context: Democratic Capitalism and Its Contradictions, MPIfG Discussion Paper 11/15). Folgerichtig sind in Griechenland und Italien neben den antiken Trümmern neuerdings auch die Trümmer der europäischen Demokratie zu besichtigen. Papadimos in Griechenland und Monti in Italien bilden „Kabinette der Experten”. Es soll unpolitisch zugehen. Nur, geht es, um die Durchsetzung von Politik. Die neoliberalen Altkader, sollen ihre Länder mit einem sinnlosen Sparkurs gegen die Forderungen der demokratischen Öffentlichkeit nach Teilhabe immunisieren und an die schöne neue Wettbewerbswelt anpassen.
Nur Deutschland scheint in Europa allein zu Haus. Die Zinsen für deutsche Anleihen sinken weit unter die Inflationsrate und auch Schleswig-Holstein profitiert von den Wirrnissen am Markt für Staatsanleihen. Da geht es um viel Geld. Wenn pro Jahr nur 500 Milliarden Euro an Staatsanleihen erneuert werden und der Zinssatz um zwei Prozent fällt muss der Finanzminister 10 Milliarden Euro weniger an Steuermitteln für diese neuen Anleihen berappen. Zum Vergleich die Steuereinnahmen Schleswig-Holsteins liegen bei 6 Milliarden Euro. Ein Schelm, wer denkt, die deutschen Finanzminister würden sich gegen eine politische Lösung der Zentralbankkrise sperren, um die eigenen Anleihen knapp, also zinsgünstig und haushaltsschonend zu halten. Diese Entwicklung ist ein schlagender Beweis gegen die von Finanzminister Wiegard vorgetragene Behauptung, die Verschuldung sei eine Folge der Nachfrage der Staaten nach Finanzmitteln. Das gleichzeitige Sinken der Renditen auf deutsche Anleihen beim Steigen der Renditen anderer Länder beweist, dass es ein unelastisches Angebot an Finanzkapital gibt, welches sichere Anlagen sucht. Die Staaten können ihre Schulden nicht nach Belieben abbauen, ohne den Kapitalismus zu ruinieren. Schon Karl Marx hat in seinem magnus opus zuerst 1867 im Kapitel über die ursprüngliche Akkumulation die Genese des Kapitalismus aus der Staatsschuld gezeigt: „die Staatsschuld” ... hat ... „die Aktiengesellschaften, den Handel mit negoziablen (handelsfähigen, Anm. d. Verf.) Effekten (Wertpapiere, Anm. d. Verf.) aller Art, die Agiotage (heute Arbitrage, die Ausnutzung von Preisdifferenzen, Anm. d. Verf.) hervorgebracht, in einem Wort: das Börsenspiel und die moderne Bankokratie.” (MEW 23, 783).
Wenn man die Entwicklung der Zinszahlungen des Landes betrachtet, wird schlagartig klar, dass Schleswig-Holstein ungemein von einer politischen Zinsschranke profitieren würde. So bliebe der Finanzhaushalt des Landes kontrollierbar. Angaben in Millionen Euro.
Die Zinszahlungen des Landes haben sich so entwickelt, weil die Zinsen seit Anfang der 90er Jahre sinken. Die Schulden sind heute doppelt so hoch und die Zinsen haben sich halbiert. Das führt dazu, dass Schleswig-Holstein deflationiert sogar weniger für seine Kredite ausgibt als vor 20 Jahren. Umgekehrt ergibt sich eine Horrorvorstellung: Wenn die Zinsen für Schleswig-Holsteinische Anleihen auf das Niveau steigen würde, das Italien jetzt für seine zu zahlen hat, würde sich absehbar die Belastung des Landeshaushaltes aus Zinszahlungen verdoppeln. Dann können wir den Laden dichtmachen.
Die Steuereinnahmen steigen, der Alarmismus ebbt ab und Schleswig-Holstein zeigt sich finanzpolitisch so, wie es immer war: arm aber robust. Seit der Währungsreform im Juni 1948 sind die Landesfinanzen Schleswig-Holsteins angespannt, kritisch oder notleidend, mal so mal so. Das Land stand vor allem in den ersten Jahren immer wieder unmittelbar vor der Zahlungsunfähigkeit und konnte nur mithilfe von Kassakrediten anderer Bundesländer die pünktliche Gehaltszahlung an die Landesbediensteten gewährleisten. Gegenüber dieser Situation geht es dem Land heute Gold. Seit seiner Gründung war Schleswig-Holstein immer ein finanzschwaches Land. Nur mit extremen Anstrengungen ist es gelungen auch nur den Anschluss an die Entwicklung zu halten. Deshalb ist die immer wieder vorgetragene These, es hätte 40 Jahre verfehlte Schuldenpolitik in Schleswig-Holstein gegeben, nicht zu halten. Anfang der 70er Jahre lag die Pro Kopfverschuldung Schleswig-Holsteins bei 200 Prozent des Durchschnitts der Flächenländer und dazu kamen 600 Millionen Euro unverzinsliche Schulden bei anderen öffentlichen Haushalten aus den oben erwähnten Kassakrediten. Das konnte in 40 Jahren abgebaut werden. 2004 lag die Verschuldung des Landes unter 120 Prozent des Durchschnitts der Flächenländer. Übrigens, seit Wiegard Finanzminister ist steigt dieser Prozentsatz wieder.
Seit den 50er Jahren werden die Haushalte in Schleswig-Holstein konsolidiert. Es ist wohl eher die These zu vertreten, dass die Verschuldung Schleswig-Holsteins mit verfehlten Konsolidierungspolitiken zusammen hängt. Das wäre mal eine Forschungsfrage für die Wirtschaftswissenschaft, wie Wirkungen der Konsolidierungspolitiken in Schleswig-Holstein im Detail zu beurteilen sind.
Weit bedeutender ist die relative Finanzierungslage des Landes: Im Finanzplan Schleswig-Holstein 2008-2012 heißt es: „Derzeit hat Schleswig-Holstein im Vergleich zu anderen westdeutschen Flächenländern strukturelle Nachteile: Die Wirtschaftskraft Schleswig-Holsteins liegt unter dem Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer. Während im Schnitt rd. 30.800 € je Einwohner erwirtschaftet werden, sind es in Schleswig-Holstein nur 25.500 €, über 17% weniger. Dies ist ein Hauptgrund für die Finanzschwäche des Landes, die sich in einer deutlich geringeren Finanzkraft des Landes und seiner Kommunen je Einwohner niederschlägt. Schleswig-Holstein (inkl. Kommunen) stehen je Einwohner rd. 120 € weniger Einnahmen aus Steuern zur Verfügung als dem Durchschnitt der Flächenländer West. Gleichzeitig muss das Land (inkl. Kommunen) rd. 84 € höhere Zinsen tragen als im Durchschnitt der Flächenländer West.”
Und damit kommt man der Wahrheit erheblich näher. Betrachtet man zusätzlich die Entwicklung der letzten Jahre, die Erkenntnisse über den raschen Aufwuchs des Niedriglohnsektors findet man die eigentliche Ursache der Finanzschwäche des Landes, im mit 27 Prozent in Schleswig-Holstein viel zu große Niedriglohnsektor. Wie der Grafik zu entnehmen ist stürzt Schleswig-Holstein geradezu ab.
Aus: Klaus Schrader, Claus-Friedrich Laaser, Rüdiger Soltwedel u.a.: Neue Wege der Kooperation - Schleswig-Holstein und Hamburg in einer gemeinsamen Wirtschaftsregion, Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik Bd.1, Kiel 2008, S. 5.
Unmittelbar mit Einführung der Bundesschuldenbremse wurde ein Stabilitätsrat eingerichtet, zu dem die Finanzmister des Bundes und der Länder gehören. Dieser Stabilitätsrat soll auf der Grundlage der Finanzplanung der Konsolidierungsländer, deren Fortschritte beim Kürzen überwachen. Die Konsolidierungsländer sind neben Schleswig-Holstein das Saarland, Bremen, Berlin und Sachsen-Anhalt. Diese Länder erhalten vom Bund und anderen Ländern Konsolidierungshilfen, weil sie absehbar bis 2020 nicht in der Lage sind, aus eigener Kraft ausgeglichene Haushalte vorzulegen. Der Stabilitätsrat tritt Anfang Dezember wieder zusammen und hatte im März 2011 eine „drohende Haushaltsnotlage Schleswig-Holsteins” zu prüfen. Zu diesem Zweck bedient sich der Stabilitätsrat vier Kennziffern, die mit Schwellenwerten versehen sind. Das sind 1) der strukturelle Finanzierungssaldo pro Einwohner, der Auskunft darüber gibt, wie viel Geld das Land pro Kopf und Jahr mehr ausgibt als es einnimmt (vice versa), 2) die Kreditfinanzierungsquote, die angibt wie hoch der prozentuale Anteil des Haushaltes ist, der über Kredit finanziert wird, 3) die Zins-Steuer-Quote, die den Prozentsatz der Zinszahlungen an den Steuereinnahmen pro Jahr beschreibt und 4) der Schuldenstand, der angibt, wie viele Schulden pro Kopf aufgelaufen sind. Das alles wird für drei Jahre der aktuellen Haushaltslage und vier Jahre Finanzplanung betrachtet. Wenn es in einem der beiden Zeiträume in drei Kennziffern zur Überschreitung der Schwellenwerte, die sich auf den Länderdurchschnitt beziehen kommt, gilt die Haushaltslage als auffällig und dies weist auf eine drohende Haushaltsnotlage hin. So auch für Schleswig-Holstein. Finanzminister Wiegard hat versucht diesem Verdikt zu entkommen und „einen positiven Ausblick auf die finanzwirtschaftliche Entwicklung in Schleswig-Holstein” zu liefern. Man hätte ja nun schon richtig „gespart”. Der Stabilitätsrat zeigt sich wenig amüsiert. Er anerkennt, dass der Finanzminister mit dem Doppelhaushalt erste Schritte zu einer längerfristigen Konsolidierung eingeleitet habe. Dann heißt es aber weiter: „Im Übrigen liegt die Finanzplanung für die Jahre 2013 und 2014 nicht in der in § 52 Haushaltsgrundsätzegesetz vorgesehenen Form vor, sondern ist weniger detailliert und spezifiziert. Für eine fundierte Beurteilung der Haushaltswirksamkeit der beschlossenen Maßnahmen wäre es zudem erforderlich, einen Bezug zu den bisherigen Planungen herzustellen. Dabei wären zum einen das Ausmaß des bestehenden Konsolidierungsbedarfs zu verdeutlichen und zum anderen der Beitrag der Konsolidierungsmaßnahmen zu dessen Verringerung zu quantifizieren. Ohne ein umfassendes Bild der Haushaltssituation ohne bzw. mit Berücksichtigung sowohl der bereits umgesetzten als auch der bislang lediglich angestrebten Konsolidierungsmaßnahmen kann nicht mit hinreichender Sicherheit von einem dauerhaften Erfolg der Haushaltssanierung ausgegangen werden.”
Seit 1967 sind der Bund und die Bundesländer verpflichtet einen Finanzplan in einheitlicher Systematik vorzulegen. Dazu gehört die Rechtspflicht des Landes eine auf fünf Jahre bezogene planmäßige Überlegung darüber anzustellen, wie sich Einnahmen und Ausgaben im Detail entwickeln sollen. Im einschlägigen Gesetz heißt es: „Der Haushaltswirtschaft ... ist eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen. In ihr sind Umfang und Zusammensetzung der voraussichtlichen Ausgaben und die Deckungsmöglichkeiten in ihren Wechselbeziehungen zu der mutmaßlichen Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens darzustellen, gegebenenfalls durch Alternativrechnungen.” Es gibt aber keine Alternativrechnungen. Die unterschiedlichen Entwicklungen des gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens werden nicht auf die Ausgaben bezogen. Es werden nicht die Wechselbeziehungen dargestellt, die zwischen Kürzungen und geringeren Einnahmen entstehen. Und hier ist dann Peter Badura zu zitieren, der bereits 1971 zu „Verfassungsfragen der Finanzplanung” folgendes sagte: „Die Finanzplanung soll eine programmatische Arbeitsgrundlage für die Regierung schaffen und programmatisch geordnete Informationen zur Verfügung stellen, um die ökonomische und soziale Funktion der Finanzwirtschaft sichtbar zu machen.” Und weiter: „Das Budgetrecht des Parlaments kann deshalb im demokratischen Verfassungsstaat mit wohlfahrtsstaatlicher Formulierung der Staatsaufgaben nicht in der Beschränkung auf die Approbation des von der Regierung aufgestellten Haushaltsplanes als eines bloß finanzwirtschaftlich-fiskalisch gedachten Zahlenwerkes festgehalten werden” Und weiter: „Das Fortbestehen des parlamentarischen Regierungssystems im demokratischen Verfassungsstaat bedeutet nicht, dass damit eine mit vorgeblichen Sachzwängen maskierte Arkansphäre politischer Entscheidung bei der Regierung patriarchalisch vor der vermuteten Unvernunft des Parlamentes in Sicherheit gebracht wird.”
Betrachtet man auf dieser Grundlage die Finanzplanung eines anderen Konsolidierungslandes, des Saarlandes wird noch deutlicher worum es geht. Der Finanzplan Schleswig-Holstein kommt bei einem Umfang von 86 Seiten mit einer dreizeiligen Finanzplanung auf einer zehntel Seite aus: Budget 1, Personal und Bugdet 2, Investitionen, Zuwendungen und Zuschüsse und Einnahmen. Überwiegend enthält der Finanzplan Schleswig-Holstein bunte Grafiken, die schon im vorherigen Finanzplan zu finden waren, einfach fortgeschrieben worden sind und im Wesentlichen als Kulisse für eine verfehlte Kürzungspolitik dienen. Das Saarland bietet eine detaillierte Finanzplanung über alle Ministerien und Haushaltsgruppierungen über 30 Seiten bei einem Gesamtumfang von 47 Seiten. Weniger ist hier bedeutend mehr. Das Saarland hat auch eine erheblich klügere Strategie gegenüber dem Stabilitätsrat eingeschlagen: Das Land so Finanzminister Peter Jacoby befinde sich in einer extremen Haushaltsnotlage. Man könne das Ziel eines ausgeglichenen Haushaltes nur dann erreichen, wenn sich die positive wirtschaftliche Entwicklung fortsetzt und die Finanzpolitik des Bundes und der Länder konsolidierungsverträglich gestaltet werde. Das alles ist extrem unwahrscheinlich und bereits jetzt falsifiziert: Die Konjunktur bricht ein, der Bund hat Steuersenkungen beschlossen, alle anderen Länder konsolidieren ebenfalls.
Zwischen dem Finanzminister Schleswig-Holsteins und dem Stabilitätsrat gibt es zusätzlich unterschiedliche Auffassungen über die Höhe des strukturellen Defizites des Landes. Während der Finanzminister von 1,25 Milliarden Euro ausgeht, nimmt der Stabilitätsrat ein Defizit in Höhe von 1,318 Milliarden Euro an. Das mag sich läppisch anhören hat aber schon Bedeutung, wenn man bedenkt, dass dieses Defizit in zehn Jahren abgebaut werde soll. Wenn das strukturelle Defizit höher ist, kann das Land zugleich mehr Kredite aufnehmen. Die geringe Differenz von 1,25 zu 1,318 Milliarden summiert sich in 10 Jahren zu einer Drittel Milliarde, die das Land mehr an Krediten aufnehmen kann.
Im fünften Kapitel des neuen Jahresgutachtens „Verantwortung für Europa wahrnehmen” widmet sich der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung dem Thema „Öffentliche Finanzen”. Zusammenfassend heißt es dort unter der Überschrift „Fiskalische Situation der Länder”: „Den Ländern kommt eine hohe Bedeutung für die anstehende Konsolidierung der Staatsfinanzen zu. In Zukunft werden steigende Versorgungslasten und rückläufige Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen die Länderhaushalte belasten. Die Konsolidierungsbedarfe unterscheiden sich allerdings deutlich zwischen den Ländern. Während Bayern, Baden-Württemberg, Sachsen und Hamburg keine oder sehr geringe Konsolidierungsanstrengungen unternehmen müssen, um die Schuldenregel einzuhalten, werden Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Thüringen ihre laufenden Ausgaben innerhalb von zehn Jahren bis zum Jahr 2020 insgesamt um rund ein Fünftel reduzieren müssen. Angesichts der teilweise stark gestiegenen Schulden ist der umgehende Einstieg in die Haushaltskonsolidierung aber ebenso in den anderen Ländern erforderlich, vornehmlich in Nordrhein-Westfalen.”
Siehe da, Schleswig-Holstein taucht jetzt gar nicht mehr als Problemfall auf. Und die Grafik lässt das Land hoffnungsfroh im gesicherten Mittelfeld der je nach Lesart Schuldensünder oder Bundesländer erscheinen.
Thomas Herrmann
