(Gegenwind 300, September 2013)

Rader Hochbrücke, Foto: H. Richter / pixelio.de
Rader Hochbrücke,
Foto: H. Richter / pixelio.de

Die Verkehrsinfrastruktur als Wettbewerbskulisse

Der Zustand der Verkehrsinfrastruktur Schleswig-Holsteins sorgt bundesweit für Schlagzeilen. Nach dem Desaster mit den Kanalschleusen in Brunsbüttel im März, löste die Absperrung einer „Baustelle” auf der A1, die keine werden durfte, weil der Bauunternehmer zeitnah im Juni in Konkurs ging, je nach Betroffenheit Bundesgelächter oder Verärgerung aus. Wenn der Verkehr auf der A1 im Oktober wieder hindernisfrei rollt, wird man vier Monate Baustelle simuliert haben. Schließlich versorgt der drohende Kollaps der Kanalbrücke bei Rade (symbolträchtig auch Europabrücke genannt) seit Ende Juli die Stammtische Norddeutschlands mit Gesprächsstoff. Wieso muss die Brücke eigentlich in den einzigen beiden Monaten nur zweispurig befahren werden, in denen sie wirklich vierspurig gebraucht wird? Antwort: Weil man es nicht wie in den USA machen will, wo die Brücken einfach ins Wasser fallen. Und: Wo ist eigentlich das ganze Geld für den Straßenbau geblieben? Antwort: Nach oben gefallen. Mitte August kam dann die Nachricht, dass auch die Holtenauer Schleusen ziemlich fertig sind und sich nur noch eine große Schleuse bedingt einsatzbereit zeigt.

Nun kann dies Alles als zufälliges Zusammentreffen von unglücklichen Ereignissen abgetan werden und an der Behauptung festgehalten werden, die Infrastruktur in Schleswig-Holstein und Deutschland sei nach wie vor wunderbar. Die Häufung von derartigen Störungen heftet den Blick des Beobachters allerdings unwillkürlich an die verantwortlichen Personen und Organisationen. Mit Staunen muss dann zur Kenntnis genommen werden, dass die Zustände der Brücken und Straßen im Land schon seit langer Zeit in offiziellen und inoffiziellen Berichten als kritisch gesehen werden. Diese maximale Transparenz machte die aktuellen Störungen wahrscheinlich und das Kollabieren weiterer Infrastrukturelemente ist zu erwarten. Damit stellt sich zugleich die Frage, warum das so hingenommen wird. Es gibt ja offensichtlich keine Akteure, die den Kollaps der Infrastruktur anzielen. Vielmehr gibt es einen Konsens, dass das Funktionieren der Infrastruktur wünschenswert ist. Das es dann trotzdem zu geballtem Funktionsversagen kommt ist erklärungsbedürftig.

Die Rader Hochbrücke - ein früher „Erfolg” der „Spar”politik

Der Bau der Rader Hochbrücke wurde 1972 nach dreijähriger Bauzeit im Rahmen des Baus der A7 von Hamburg nach Dänemark (1969 bis 1978) fertiggestellt. Das Land war bis dahin kaum erschlossen. In den ländlichen Regionen waren noch Sandpisten vorherrschend, an Verkehrsbrennpunkten wie dem Süseler Baum kam es im Sommer beinahe jedes Wochenende zu Verkehrsunfällen mit Todesfolge (1970 = 60 Verkehrstote pro Tag bundesweit; 2012 noch 10), die Bundesstraßen (B4, B76, B77, B205) führten durch die Kreisstädte und dort kam es regelmäßig zu langen Wartezeiten z.B. an beschrankten Bahnübergängen, Autobahnen gab es keine. Das Land stand also vor einem latenten Paradox. Man konnte es sich nicht leisten in die Infrastruktur zu investieren, weil das Geld fehlte, und zugleich war es auch nicht möglich, nicht in Infrastruktur zu investieren, weil das Leben und Geld kostete. Die Grundgesetzänderung 1970, die den kreditfinanzierten Infrastrukturaufbau erlaubte, war eine Entparadoxierung dieses Paradoxons par excellance. Bundesweit hat die dauernde Erhöhung der Realinvestitionen in Infrastruktur in den ersten zehn Jahren bis 1980 zu einer massiven Zunahme des BIP geführt. Eine Milliarde kreditfinanzierter Investitionen in Infrastruktur führte zu einer Zunahme des BIP um zwei Milliarden bei einem Beschäftigungseffekt von 15.000 Stellen [1].

Der Länderfinanzausgleich, der ebenfalls 1970 kam, sah auch die gemeinschaftliche Finanzierung von Land und Bund in Sachen Infrastruktur vor. Landesfinanzminister Hans-Hellmuth Qualen (FDP) sah zwar, dass es sich um notwendige Investitionen handelte, prognostizierte aber zugleich, dass dies zu einer weiteren und zunehmenden Verschuldung des Landes führen würde [2]. So versuchte der Finanzminister wenigstens am Detail „zu sparen”. Und ein Ergebnis war die Rader Hochbrücke. Man „sparte” durch eine schlanke Bauweise Tonnen von Beton und Stahl. Die Folge davon war allerdings eine geringe Lebensdauer. Bereits in den beiden „Berichten über Schäden an Bauwerken der Bundesverkehrswege” 1984 und 1995 fällt auf, dass bei einigen Brücken dieser Bauart und generell dieser Bauperiode ein höherer Instandhaltungsbedarf vorliegt [3]. Heute kann zusammenfassend gesagt werden, dass nach vierzig Jahren (normal: 80 bis 100 Jahre) die Lebensdauer dieser Bauten erreicht ist und neu gebaut oder stillgelegt werden muss.

Warum es beim Durchwursteln bleiben wird

Bereits in den 90er Jahren reichten die Instandhaltungsinvestitionen nicht aus, um eine Sicherung des Substanzwertes der Verkehrswege zu erreichen. Das DIW Berlin berechnete einen kumulierten Ersatzbedarf von 253 Mrd. DM für die Jahre 1999 bis 2020, was in etwa zwei Drittel der geplanten Gesamtinvestitionen in Anspruch genommen hätte [4]. Das ist aber nicht investiert worden, denn das erfordert allein eine jährliche Investitionssumme in Erhaltung von 12 Milliarden. Die Gesamtinvestitionen in Neubau und Erhaltung erreichen diesen Wert nicht, sondern liegen unter 10 Milliarden.

Bruttoanlageinvestitionen Verkehrsinfrastruktur, in Milliarden Euro zu Preisen von 2005 (Quelle: Verkehr in Zahlen 2012, Berechnungen des DIW Berlin)
Bruttoanlageinvestitionen Verkehrsinfrastruktur, in Milliarden Euro zu Preisen von 2005 (Quelle: Verkehr in Zahlen 2012, Berechnungen des DIW Berlin)

Betrachtet man nun die Brücken- und Straßenbauten seit den 70er Jahren, so ergibt sich zwar eine deutliche Zunahme des gesamten von Bund, Ländern und Kommunen aufgebauten Bruttoanlagevermögens in Infrastruktur. Zugleich sinkt aber der Nettoanlagenwert. Und dabei geht es um beträchtliche Summen. Nach Schätzungen des DIW betrug das gesamte staatliche Bruttoanlagenvermögen in den Verkehrssektor der Republik im Jahr 2011 952 Milliarden Euro. Das Nettoanlagenvermögen beträgt hingegen nur noch 610 Milliarden. Und in den letzten Jahren hat es in einigen Bereichen einen rasanten Substanzverzehr gegeben. Und das betrifft neben Brücken (siehe da!) auch Stadtschnellbahnen und Straßenbahnen [5].

Das heißt dann auch, wenn zusätzlich neu gebaut wird, müsste jedes Jahr mehr ausgegeben werden, um allein die Substanz der bestehenden Infrastruktur zu erhalten. Hierzu ist eine permanente Erhöhung des Steueraufkommens erforderlich, wenn nicht kreditfinanziert erhalten werden soll. Das Paradox, dass man es sich zugleich nicht leisten kann, in Infrastruktur zu investieren und nicht zu investieren, meldet sich zurück. Jetzt liegt allerdings die Situation vor, dass das Paradox durch die Schuldenbremse manifestiert ist und die Republik angesichts dieser Paradoxie erstarrt. Wenig überraschend wartet der Finanzminister dann mit der Frage auf, ob „eine Entkopplung von Verkehrsaufkommen und Wirtschaftswachstum zu erwarten” ist [6]. Gibt es also ein Wirtschaftswachstum bei sinkenden Investitionen in die Infrastruktur? Die zitierte Studie findet keine Tatsachen, die dies belegen. Die Meinung des Finanzministers ist eine andere. Auf der Homepage des Ministeriums lässt er verlauten:

„Die Ausgabenquote - also das Verhältnis der Ausgaben des Bundes ... zum BIP - sinkt bezogen auf das Soll des Nachtrags des Bundeshaushalts 2013 in Höhe von 11,5 % auf 10,6 % im Regierungsentwurf für das Jahr 2014 und ist im gesamten Finanzplanungszeitraum weiter rückläufig. Im Jahr 2017 beläuft sie sich auf 10,1 %. Dies sind historische Tiefstwerte.” [7]

Das heißt, keine Mehrausgaben für öffentliche Investitionen. Der Finanzminister meint, es geht auch so. Alle Argumente, die für eine Erhöhung der Ausgaben sprechen, stammen aus einer Wirklichkeit, die der Finanzminister gegebenenfalls mit dem Versprechen auf eine verbesserte Wettbewerbsfähigkeit ohnehin verändern will. Daran werden wohl auch hübsche Vorschläge, wie der Bau eines achtspurigen Kanaltunnels (auch für Eisenbahnen - schließlich ist auch die Rendsburger Eisenbahnbrücke rott) und vielleicht sogar der dringend nötige Neubau der Rader Hochbrücke scheitern.

Recht lässig rechnet die Lobby der Automobilisten vor, dass die Autofahrer sehr viel mehr Steuern zahlen würden, als in die Verkehrsinfrastruktur investiert wird. Das ist einerseits falsch richtig, aber andererseits richtig falsch und zudem rückwärtsgewandt. Falsch ist es, weil sonstige staatliche Leistungen wie Bauämter, Bauhöfe, Polizeikontrollen, Verkehrsgerichte, erhöhte Krankenbehandlungskosten aufgrund automobiler Schadstoffe, alle Kosten aus Unfällen, die nicht von Versicherung oder Privaten getragen werden, der Landverbrauch und um zynisch zu werden die in die Verkehrstoten eingegangen öffentlichen Bildungsleistungen, die mit den ausfallenden Steuerzahlungen bei Verkehrstoten verrechnet gehören, nicht in die Berechnung eingehen und zudem ulkiger Weise der Verband seit Jahren eine Senkung dieser Steuern fordert. Und rückwärtsgewandt ist die Argumentation, weil sie ständestaatlich ist. Im Feudalismus entsprach die Steuer als Leistung der Stände einer Gegenleistung des Fürsten. Dieses feudale Prinzip wird von der Automobillobby gepredigt und damit steuerpolitisch die Rückkehr zu einem entsprechenden Gesellschaftsmodell. Das Charakteristikum des modernen Steuersystems ist es aber gerade, dass Steuern nicht zweckgebunden erhoben werden, denn alle Einnahmen müssen für alle Ausgaben zur Verfügung stehen. Ansonsten wäre ein Fortschritt, auch im Verkehr - zum Beispiel die vollelektronische Autobahn, in die sich elektrofähige Autos an Induktionsschleifen ankoppeln und ohne Staus automatisch zur angezielten Abfahrt gebracht werden, gar nicht möglich. Für etwas, das erst morgen existiert, kann es heute keine Nutzer geben, die zahlen.

Vielleicht könnte so etwas wie eine „Infrastrukturanleihe des Deutschen Volkes” helfen, die außerhalb der Schuldenbremse genug Geld einsammelt, um die notwendigen Investitionen zu finanzieren. Die Industrie müsste sich vorneweg engagieren (und kann das auch mit beträchtlichen Mitteln). Die Anleihe müsste lediglich inflationsindexiert sein und die Rückzahlung auf die Zeit nach dem Ende der Schuldenbremse gelegt werden.

Eisenbahnbrücke Rendsburg, Foto: D. Kreikemeyer / pixelio.de
Die Eisenbahnbrücke bei Rendsburg steht unter Denkmalschutz. Ein Ersatzbau (nebenan) ist möglich, ein Abriss nicht erlaubt.
Foto: D. Kreikemeyer / pixelio.de

Öffentliche Investitionen - Wenn jeder will und keiner kann

Im Fall der A1 ist die Lage allerdings so, dass Geld sehr wohl bereit gestellt war, die Ausschreibung ordnungsgemäß durchgeführt wurde, die Autobahn entsprechend zeitlicher Abreden für den Gewinner abgesichert wurde und dann das Straßenbauunternehmen in den Konkurs fiel. Kann passieren. Da die Schicksalstoleranz von Unternehmen eher gering ist, hat der öffentliche Auftraggeber vor Auftragsvergabe zu prüfen, ob ein Unternehmen, wirtschaftlich in der Lage ist, die Auftragsdauer auch bei widrigen Ereignissen durchzustehen. Diese Prüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Unternehmen ist in Schleswig-Holstein wohl nur ungenügend geschehen. Da auch hier „ordentlich gespart” wird, spielt der Preis die entscheidende Rolle. Es muss der Verwaltung zugemutet werden, zu beurteilen, welcher Preis für welche Leistung gezahlt wird. Es häufen sich Vorkommnisse, in denen Straßenarbeiten zwar günstig zu haben sind, dann aber eine extrem kurze Haltbarkeit vorweisen. Wenn eine solche Straße zwei Jahre hält, ist ein Angebot, welches doppelt so teuer und fünf Jahre hält das deutlich günstigere. Es sieht allerdings so aus, als ob die Straßenverwaltungen nicht mehr in der Lage sind, diese Verfahren zu optimieren. Auch das Land will weiter Stellen im öffentlichen Dienst abbauen.

Hier ist eine Lösung recht einfach: Das Land muss wieder zu einer vernünftigen Personalplanung zurückkehren. Die Beseitigung der laufenden Infrastrukturprobleme wird mindestens eine Generation in Anspruch nehmen. In so einer zeitlichen Perspektive kann man Ämter schon mal neu strukturieren und schlagkräftig machen. Das ist die Baustelle des Landes.

Die andere Seite betrifft allerdings die Unternehmen und es ist plausibel zu vermuten, dass sich so mancher Auftrag zu Preisen erschlichen wird, zu denen keine anständige Arbeit abgeliefert werden kann. Schlimmer ist, dass zur offenkundigen Unfähigkeit der Verwaltungen, Infrastrukturprojekte so zu planen, dass sie gelingen, auch die zunehmende Unbeholfenheit von Unternehmen tritt, ihren Anteil am Gelingen beizutragen. An Unternehmen [8], die nicht mehr in der Lage sind ihre Aufgaben zu erledigen, hat man sich gewöhnt. Das Konzernkonsortium zur Maut hat den Vertragstermin (Start am 31.08 2003) nicht einhalten können und erst am 01.01. 2005 Toll Collect in Teil- und dann zum 01.01.2006 in Vollbetrieb geschickt. Siemens kann seit zwei Jahren die vertraglich zugesicherte Lieferung von Zügen an die Bahn nicht einhalten. Offensichtlich sind sowohl zwischen als auch in Unternehmen die Kooperationsfähigkeiten nachhaltig geschwächt. In die gleiche Abteilung gehören die Probleme mit dem Neubau des Berliner Flughafens, die groteske Verteuerung beim Neubau der Philharmonie und in Stuttgart die Bahnhofsfehlplanung. Und jüngst hört man aus dem Rheinland, dass der Mainzer Bahnknoten zusammengebrochen ist, weil die Bahn [9] im Überschwang der Renditeerwartungen solange Fahrdienstleiterstellen abgebaut hat, bis nichts mehr ging. Es wurde bekannt, dass die Überalterung bei Fahrdienstleitern seit mindestens vier Jahren bekannt war. Über Jahre wurden gerade in diesem Bereich jährlich Tausende Stellen abgebaut. Zugleich wurden allerdings die Stellwerke wegen verzögerter Investitionen im Zuge des geplanten Börsengangs 2008 langsamer als zunächst geplant durch moderne vollelektronische ersetzt. [10]

Was steckt dahinter?

In den 70er Jahren galt der kreditfinanzierte Aufbau der öffentlichen Infrastruktur als weitgehend problemlos. Dann begann die erste Staatsverschuldungsdebatte [11]. Bereits in den 80er Jahren setzte dann eine evolutionäre Entwicklung ein, die gemeinhin als Globalisierung beschrieben wird. Diese setzte die nationalstaatlich erreichte gesellschaftliche Differenzierung vom am stärksten differenzierten und sich nun auch globalisierenden System, der Wirtschaft unter Druck. Politik, Recht und Wissenschaft, die alle auch geldabhängig operieren, mussten nun mit dem Einwachsen von ökonomischen Kalkülen fertig werden. Dies löste Regressionsprozesse aus. Nach der Knappheit an Geldmitteln wurde Wettbewerb aus der Wirtschaft in die anderen Systeme exportiert. Der Wettbewerb hat nun empirisch betrachtet keine der ihm zugeschriebenen wohltätigen Wirkungen, ist aber hoch imaginationsfähig, quasi religiös aufladbar. Man muss es nur glauben. Und die Wettbewerbsidee ist eskalationsfähig. Immer wenn was schief läuft, gab es zu wenig Wettbewerb. Es wurden in früheren Zeiten immer auch Fehler gemacht, die aber nicht wirklich schadeten, wenn sie schnell genug korrigiert wurden. Mit einer totalisierten Wettbewerbsorientierung wird Korrekturfähigkeit praktisch zerstört. Fehler sollen nur immer zu mehr Wettbewerb führen.

Vor allem kam es zu folgenschweren Verschiebungen in den Kopplungen von Politik und Wirtschaft. Die rasch einsetzenden Steuersenkungspolitiken führten nicht nur zu einem massiven Aufbau der Staatsverschuldung, übrigens in allen Industriestaaten [12], sondern auch zu einem erst langsamen und dann beschleunigten Zurückfahren von öffentlichen Investitionen.

Zeitgleich veränderte sich die zeitgenössische Wirtschaft selbst, nennen wir das Kind beim Namen, der Kapitalismus. Die Wirtschaft besteht aus wechselnden Mixturen der Sozialformen Wettbewerb, Tausch und Kooperation. Die Kooperationselemente verloren in der Wirtschaft gegenüber dem Wettbewerb an Boden, auch weil die hinreichenden nicht-ökonomische Kooperationsanker in Politik, Recht und Wissenschaft bereits erodiert waren. Bereits 1995 schrieb der Kieler Soziologe Lars Clausen:

„... wenn eine gewaltige Figuration namens Weltmarkt nicht nur zusehends statal-politische Einhegungen überspielt, sondern wenn diese weltweite Figuration, die Resultante des Widereinanders wirtschaftender Disponenten, auch dabei ist den Kapitalismus zu zerstören. ... Keiner geht zweimal auf denselben Markt, so wie keiner zweimal in denselben Fluß steigt. Der alte Markt, diese positiv sanktionierende „Vergesellschaftung mit Ungenossen, also Feinden” (Max Weber natürlich - 1956:492), läßt sich immer schlechter policieren, wie er auch zusehends seine eignen erfolgreichsten Kombattanten, die internationalen Konzerne, in einzelwirtschaftlich recht gut zu umreißende Krisen drückt. Er beraubt nämlich Unternehmen dieses Zuschnittes zunehmend ihres besten Steuers, eben der rechenhaft ermittelten Rendite. Wird auf der Flucht vor Steuerrecht und Produktkontrollen ... der Gewinn entperiodisiert, d.h. werden Bilanztermine innerhalb des Konzerns gegeneinander versetzt, um Gewinne und Verluste hin- und herzuschieben; regieren zwischen verschiedenstaatlichen Konzerntöchtern verrechnete Mond- und nicht Marktpreise; kann man endlich die Abrechnungswährungen selber zu manipulieren trachten, dann verliert der altliberale Glaubensartikel rechenhafter Rationalität, das Geld, seine Orientierungsmacht.” [13] (Hervorhebung des Verfassers [14])

Nun gut, das konnten Soziologen schon 1995 sehen. Mittlerweile sind wir zwei Krisen und eine Depression weiter. Dabei eskalieren nicht nur die Krisen, sondern auch die Wettbewerbsmanie. Wie gründlich diese Wettbewerbsorientierung die Fähigkeiten von Verwaltung und Unternehmen zerstört, kooperativ zu handeln, zeigt sich am Zustand der Infrastruktur.

Thomas Herrmann

  1. Stefan Bach u.a. Wechselwirkungen zwischen Infrastrukturausstattung, strukturellem Wandel und Wirtschaftswachstum, DIW, Beitrage zur Strukturforschung 154. Berlin 1994.
  2. Vgl. den ersten Finanzbericht des Landes Schleswig-Holstein 1971.
  3. Instruktiv mit weiteren Daten: Brückenstudie
  4. Uwe Kunert und Heike Link, Bundesverkehrswege: Neubau auf Kosten der Substanzerhaltung künftig nicht mehr vertretbar, Wochenbericht des DIW Berlin 42 / 2001, S. 639-647
  5. Uwe Kunert und Heike Link, Verkehrsinfrastruktur: Substanzerhaltung erfordert deutlich höhere Investitionen, DIW 32 Wochenbericht Nr. 26.2013
  6. rwi-essen: Verkehrsinfrastrukturinvestitionen
  7. Bundesfinanzministerium: regierungsentwurf-bundeshaushalt-2014
  8. Damit sind nicht alle Unternehmen gemeint, sondern eine sichtbare Tendenz, die unmittelbare Folge von modernen Betriebsführungsunsitten ist.
  9. Gern kommt dann der Verweis auf den „Staatsbetrieb” Bahn. Neben der Frage, ob in der modernen Wirtschaft überhaupt noch so etwas wie private Wirtschaftsmotive möglich sind ist es völlig belanglos ob etwas in Privateigentum oder öffentlichen Eigentum befindlich ist. Die Unterscheidung ist sinnlos wie nicht zuletzt die Wirtschaftsperformance der Staatsbetriebe in Chinas oder des schwedischen Staatskonzern Vattenfall zeigt.
  10. Spiegel: bahn-raeumt-stellwerk-probleme-in-ganz-deutschland
  11. Eine gute Zusammenfassung bietet nach wie vor Karl Diehl und Paul Mombert (Hrsg.), Das Staatsschuldenproblem, Frankfurt/M u.a.O 1980.
  12. Wolfgang Streeck in seinem Aufsatz „The Politics of Public Debt: Neoliberalism, Capitalist Development, and the Restructuring of the State”, pdf S. 3. „Steigende Staatsverschuldung ist in demokratisch-kapitalistischen Ländern seit den 1970er-Jahren verbreitet. Üblicherweise ist sie verbunden mit niedrigem Wirtschaftswachstum, steigender Arbeitslosigkeit, wachsender Ungleichheit, zunehmender Steuerfeindlichkeit sowie einem Rückgang politischer Beteiligung.”
  13. Lars Clausen, Die Geburt des Politischen aus dem Geiste der Musik, in Gesellschaften im Umbruch. Verhandlungen des 27. Kongresses der Deutschen Gesellschaft für Soziologie 1995. Frankfurt/M 1996, S.37.
  14. Besonders für die erst zehn Jahre später beginnende Geschäftspraxis der HSH Nordbank ist das eine excellente Beschreibung. Clausen beobachtet dann auch schon in den 90er Jahren: „Überwiegt nicht bereits, wie vor einem Monat bei einer Londoner Traditionsbank, das Wetten auf Marktbewegungen, die Derivatenspekulation, im Volumen die gütermarktinduzierten Geldbewegungen? Ist die internationale Geldmengenpolitik nicht lange schon eine von Privaten betriebene Buchgeldinflation?” Ebenda S.38f. In der Finanzkrise wurde dann die von Clausen beobachtete Entwicklung schlagend. Der Kapitalismus wurde tatsächlich von den Staaten mit weltweit 4.500 Milliarden Dollar gerettet. Zugleich wird aber die verursachende Figuration weiter getrieben.
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