(Gegenwind 295, April 2013)

Kanalschleuse in Brunsbüttel (sprisi / pixelio.de)
Foto: Kanalschleuse in Brunsbüttel (sprisi / pixelio.de)

Nachhaltiges Verrotten

Der Nord-Ostsee-Kanal und die Zukunft öffentlicher Güter

Anfang März 2013 fielen die beiden großen Schleusen in Brunsbüttel, kurz vor ihrem 100 Geburtstag, aus. Damit wurde der Nord-Ostsee-Kanal für Schiffe mit über 125 m Länge, 20,5 m Breite oder einem Tiefgang von über 6,2 m unpassierbar. Das bedeutete, dass über die Hälfte des üblichen Schiffsverkehrs durch den Kanal nun den 400 Seemeilen (900 km) weiteren Weg durch den Skagerrak nehmen musste. Da die Schleusen in sehr schlechtem Zustand waren, erwartete das Wasser- und Schifffahrtsamt eine Sperrung bis Ostern. Der zuständige Staatssekretär im Bundesverkehrsministerium Ferlemann ließ sich zur Äußerung hinreißen: „Diesen Zustand werden wir in den kommenden sieben Jahren leider häufiger erleben.” Diese Einstimmung auf eine Erwartung eines alltäglich möglichen Infrastrukturzusammenbruchs markiert einen politischen Tiefpunkt. Wie bitte sollen sich Schifffahrtsunternehmen, Kanallotsen und alle die Geld mit dem Kanal verdienen darauf einstellen, dass längere Schließungen des Kanals jederzeit möglich sind?

Die Sperrung des Kanals konnte aber bereits am 14. März aufgehoben werden, weil es den beteiligten Arbeitern, Tauchern und Ingenieuren in einem engagierten Arbeitseinsatz gelang, eine Schleuse durch Kannibalisierung Anm. 1 der anderen wieder flott zu machen.

Die Probleme mit den Schleusen sind seit vielen Jahren bekannt. Zuletzt machte die große Schleuse in Holtenau im August letzten Jahres schlapp. Auf KN-online war am 15.08.2012 zu lesen: „Der marode Zustand der Schleusen in Kiel-Holtenau hat den Nord-Ostsee-Kanal am Sonntag wieder an den Rand eines Verkehrs-Infarktes geführt. Am Morgen war ohne Vorwarnung auch die dritte der vier Holtenauer Schleusenkammern ausgefallen”Anm. 2.

Die erste Frage lautet, wieso die Regierungen im Bund (der Kanal ist in Bundeseigentum) die Schleusen nicht instandhalten. Zweitens geht es um die Frage, wie die notwendigen Investitionen in Zeiten der Schuldenbremse zu finanzieren sind.

Verdichtete Leere - der Nord-Ostsee-Kanal im März

Die vorübergehende Schließung der Schleusen in Brunsbüttel sorgte für erhebliches Aufsehen. Das mag damit zusammenhängen, das der offensichtlich schlechte Zustand der Schleusen nicht so recht zum protzigen und wirtschaftlich überheblichen deutschen Selbstbild passt: wirtschaftlich sind wir die „Dicksten und Stärksten”. Peinlich ist ein guter Ausdruck für die ganze Sache.

Ministerpräsident Albig schlug Alarm und forderte den Bundesverkehrsminister auf „seine zögerliche Haltung mit Blick auf die Sanierung der Schleusen und des gesamten Kanals aufzugeben”. Leider ist es so, dass die Sanierung genauso lange dauern wird wie das Befahren des Kanals auf Verschleiß bislang gedauert hat. Da ist es mit der Aufgabe einer zögerlichen Haltung noch nicht getan auch wenn es ein Anfang ist. Es geht wohl eher darum, dem „Schwarzen Peter” Ramsauer die Schuld zuzuweisen. Das ändert nichts an der Tatsache, dass sowohl die schwarz-gelben, als auch die rot-grünen und schwarzKanalschleuse in Brunsbüttel (sprisi / pixelio.de)-roten Regierungen den Verfall des Kanals durch Untätigkeit herbeigeführt haben. Das Problem ist keines einer Partei oder von Parteienkonstellationen, sondern des kollektiven Versagens des politischen Systems.

Der wirtschaftliche Nutzen des Nord-Ostsee-Kanals ist unbestritten. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass der Ausfall des Kanals einen wirtschaftlichen Schaden herbeiführt. Warum, so ist nun zu fragen, entsteht ein wirtschaftlicher Schaden, obwohl kein Akteur zu erkennen ist, der ihn herbeiführen will? Es sind ja keine Flugzeuge in die Schleusen gesteuert worden. Die Antwort ist banal: Weil kein Wirtschaftsakteur, der Nutzen vom Kanal hat, aus freien Stücken bereit ist für Instandhaltung und Investitionen mehr zu zahlen und kein politischer Akteur es sich zutraut, den Reedern höhere Passagekosten zuzumuten und/oder mit staatlichen Gewaltmitteln zu drohen, um die nötigen Summen über die allgemeine Finanzverwaltung beizubringen. Das erste ist nicht zu erwarten, das zweite beschreibt das politische Versagen.

Die Unternehmensverbände, die sich ulkiger Weise schon selbst für „die Wirtschaft” halten, betonen die Bedeutung des Kanals, weil Unternehmer, Unternehmen und Beschäftigte mit dem Kanal Geld verdienen Anm 3. Der unmittelbare betriebswirtschaftliche Nutzen lässt sich für alle Schiffe, die durch den Kanal fahren können, plump über die Differenz der Kosten für Personal und Schiffsbrennstoff für die Kanalpassage einerseits und den Weg um Skagerrak andererseits unter Abzug der Kanalgebühren darstellen Anm. 4. Sowohl die Kosten für Personal sind in Hinsicht auf die Schiffstypen, als auch die Brennstoffkosten in Hinsicht auf Spritpreise variabel.

Der Nord-Ostseekanal kostet - und das ist gut so

Die Unternehmerlobby verschweigt, dass der Kanal immer auf öffentliche Zuschüsse angewiesen war. Entgegen der manchmal vertretenen Meinung, der Nord-Ostsee-Kanal sei ein gutes Geschäft, liegt der Kostendeckungsbeitrag des Schiffsverkehrs bei 50 Prozent der laufenden Kosten. Betriebswirtschaftlich ist der Kanal also gar nicht darstellbar, zumal wenn vernünftig instandgehalten und investiert würde. Der Kanal müsste geschlossen werden, wenn man Deutschland als Betrieb und den Kanal als Abteilung verstehen will. Volkswirtschaftlich betrachtet ist es allerdings so, dass der Kanal durchaus wirtschaftlich zu betreiben ist. Der Staat übernimmt für Unternehmen Transaktionskosten. Das sind Kosten, die entstehen wenn Unternehmen ihre Güter, Waren und Dienstleistungen über Kanäle, Straßen und Brücken sowie mit Rechtssicherheit und Qualitätskontrollen zu den Verbrauchern bringen. Diese Transaktionskosten sind recht hoch und können je nach Berechnungsgrundlage für die deutsche Industrie im langjährigen Durchschnitt bei 60 Prozent der kumulierten Gesamtkosten liegen, die auf dem Weg von der Produktherstellung zum Kunden entstehen. Der Staat ermöglicht durch die Übernahme der Transaktionskosten Arbeitsplätze, die es sonst in Unternehmen nicht geben könnte. Das führt zu höheren Steuereinnahmen und geringeren Kosten der Arbeitslosigkeit. So rechnet sich der Kanal.

Der Kostendeckungsbeitrag des Schiffsverkehrs könnte auf zwei Drittel gesteigert werden, wenn man die Tarife für die Kanaldurchquerung wirtschaftlich anpasst. Bisher werden die Gebühren linear im Verhältnis zur Größe der Schiffe (Bruttoraumzahl) erhoben Anm. 5 (mit Ausnahmen). Ein kluger Vorschlag aus dem Kieler Institut für Weltwirtschaft rechnet vor, dass Einnahmesteigerungen von 5 - 45 Millionen Euro pro Jahr zu erwirtschaften sind, wenn sich die Gebühren an Schiffstypen und Zielhäfen, an differenzierter Kostenstruktur und je unterschiedlichen Geschäftsmodellen der Reeder orientieren Anm. 6. Es sind deutliche Einnahmeerhöhungen möglich, wenn man einerseits die Tarife für Schiffe, die ohnehin durch den Kanal müssen und Schiffstypen mit hohem Personaleinsatz bzw. hohem Brennstoffverbrauch höher veranlagt und gleichzeitig für Schiffstypen, für das nicht zutrifft die Gebühren senkt, so dass es attraktiver wird, durch den Kanal statt um Dänemark zu fahren. Das setzte allerdings einen funktionstüchtigen Kanal voraus. Die folgende Grafik zeigt die Schiffsverkehre durch den Kanal und um Dänemark in den Jahren 2005-2009 Anm. 7.

Abbildung 1

Die Dispositionsmasse für eine Neuregelung der Gebühren ist beträchtlich. Im Großen und Ganzen teilt sich der Schiffsverkehr im Verhältnis 40 zu 60 zuungunsten des Nord-Ostsee-Kanals. Einer gut aufgestellten Kanalverwaltung müsste es obliegen, die Daten zu beschaffen und auszuwerten. Die Kanalnutzer können je nach Schiffstypen, Zielhäfen, differenzierter Kostenstruktur und Geschäftsmodellen unterschiedlich veranlagt werden.

Die selbstverschuldete Unfähigkeit der Verwaltung

Es ist zu bezweifeln, dass die, an die Wasser- und Seestraßenverwaltung angeschlossene, Kanalverwaltung zu solchen betriebswirtschaftlichen Brotarbeiten noch fähig ist. Wie die gesamte Verwaltung sind auch die Wasser- und Schifffahrtsämter in der letzten Generation regelmäßig zur Ader gelassen worden. Die Folge ist eine strukturelle Handlungsunfähigkeit. Das konnte dann auch dem Verkehrsminister plausibel gemacht werden, der angesichts des jüngsten Stillstandes elf zusätzliche Stellen bewilligt hat. Das ist allerdings nur ein Tropfen auf dem heißen Stein und es ist fraglich, ob die Stellen überhaupt besetzt werden können. Seit 1993 ist ein Drittel des Personals durch Nichtwiederbesetzung der Stellen abgebaut worden. Und nach den Plänen des Verkehrsministeriums soll das weitergehen, noch einmal 3.000 Stellen gekürzt und die Personalstärke bis 2023 so unter 10.000 gedrückt werden. Geradezu bestürzend fasst der 5. Bericht des BMVBS an den Deutschen Bundestag zur Reform der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes (WSV) zusammen:

„Im vorliegenden Fall ist aber festzustellen, dass die durchgeführte Aufgabenanalyse keine wesentlichen Veränderungen des Produktkataloges des Kernaufgabengutachtens, wohl aber einen deutlich geänderten Personaleinsatz für die Aufgabenerledigung festgestellt hat. Die Grundaussage des Kernaufgabengutachtens, nach der alle Aufgaben, die die WSV im Zusammenhang mit der Verwaltung der Wasserstraßen und Schifffahrt wahrnimmt, auch wahrgenommen werden müssen, um die uneingeschränkte Funktionsfähigkeit des Systems zu gewährleisten, wird durch die Aktualisierung erneut belegt. Diese Feststellung führte im Jahre 2001 zu der Schlussfolgerung, dass die unterstellten Personaleinsparauflagen bis zum Jahre 2010 - ohne Zusammenbruch des Systems bzw. ohne empfindliche Einschnitte in die Funktionsfähigkeit des Systems nur durch zusätzliche Vergaben im Bereich von Betrieb und Unterhaltung erbracht werden können. Und dies auch nur dann, wenn die erforderlichen Rahmenbedingungen, namentlich die Schaffung entsprechender Anbietermärkte, Stellen- und Planstellenumwidmung für Vergaben und zusätzliche Sachmittel hergestellt werden. Diese Rahmenbedingungen liegen nicht vor und können absehbar auch nicht (mehr) hergestellt werden.” Anm. 8 - S. 33f.

Das Verkehrsministerium führt die Wasserstraßen des Landes zur Funktionsunfähigkeit und folgert daraus, dass es weiter so gehen soll Anm. 9. Die Schwierigkeiten einer politischen Wende werden bei den Problemen der Personalrekrutierung deutlich. Wenn es nicht möglich ist zu den bestehenden Konditionen Personal einzuwerben, wird eine Besserung aussichtslos:

„Ferner gestaltet sich die Rekrutierung qualifizierter Fachkräfte für die WSV zunehmend schwierig. Zum einen fehlen entsprechende Stellen und Planstellen für rechtzeitige Nachbesetzungen in allen Laufbahngruppen bzw. sogar für die dauerhafte Übernahme eigener Auszubildender, zum anderen sind die bestehenden Vergütungsregelungen im öffentlichen Dienst insbesondere für hochqualifizierte Fachkräfte (Ingenieure aller Fachrichtungen, Nautiker und qualifizierte Meisterberufe), gegenüber der Wirtschaft nicht konkurrenzfähig. Z.T. kommt es bereits zu Abwerbungen und Abwanderungen qualifizierter Beschäftigter der WSV in die Wirtschaft. In Teilbereichen (z.B. Nachrichtentechnik, Maschinenbau) können bereits heute nicht mehr alle offenen Stellen/Planstellen adäquat nachbesetzt werden.” S. 18.

Wer ist schuld? Eine Politik, die den öffentlichen Dienst bis zur Funktionsunfähigkeit geführt hat. „Starve the beast”, hungert die Bestie aus lautet der Schlachtruf eines deformierten Liberalismus, der das Böse in starken öffentlichen Händen sieht. Wie am Nord-Ostsee-Kanal zu besichtigen ist, schadet diese Politik, wie sie seit 20 Jahren von allen Regierungsparteien betrieben wurde, der Wirtschaft sehr gründlich.

Ruinen schaffen ohne Waffen

Der Zustand des Nord-Ostsee-Kanals unterscheidet sich substantiell nicht von den Zuständen anderer Infrastruktureinrichtungen. Die Politik der klammen Hände hat die Infrastruktur Deutschlands vor die Wand gefahren und die Schuldenbremsen des Bundes der der Europäischen Union (Fiskalpakt) sorgen recht wirkungsvoll dafür, dass eine politische Wende verfassungsrechtlich erschwert wird. Die finanziellen Schwierigkeiten werden nicht kleiner. Die langjährig durchgeführten Kürzungspolitiken haben sichtbare Spuren hinterlassen.

Abbildung 2

Nettoinvestitionen geben an, wie sich der Wert der öffentlichen Straßen, Kanäle. Bücken usw. verändert. Wird da instandgehalten und neu gebaut, so sind diese positiv. Geschieht dies nicht, so sind die Nettoinvestitionen negativ, das Land fährt auf Verschleiß. Das kann lange gutgehen. In der DDR hat es über 40 Jahre gedauert, bis der Verfall komplett war.

Zeichnet man die Entwicklung nach, so muss man bis in die 90er Jahre zurück gehen. Die öffentlichen Nettoinvestitionen in Deutschland waren mit der Wende 1990 wieder angestiegen, nachdem sie seit Mitte der 70er Jahre deutlich gefallen waren. In der Wirtschaftskrise 1993 entschloss sich die Regierung Kohl zu drastischen Kürzungen im Investitionshaushalt, die Nettoinvestitionen sanken bis 1998 gegen null. Nach einem kleinen Anstieg führte die Regierung Schröder sie dann 2002 in den negativen Bereich. Das war die Zeit, in der Deutschland der „kranke Mann Europas” genannt wurde. Es wurde eine Investitionsschwäche diagnostiziert, die auf zu hohe Löhne und zu hohe soziale Anspruchsniveaus zurückzuführen sei. Man kann aber leicht zeigen, dass die „Investitionsschwäche” aus mangelnden öffentlichen Investitionen bestand und nicht etwa aus Wettbewerbsproblemen der privaten Unternehmen Anm. 10. Kurz gefasst, führte rot-grün Anfang der 00-Jahre die öffentlichen Investitionen massiv zurück, löste dadurch einen Anstieg der Arbeitslosigkeit aus, führte eine Scheindebatte um die Wettbewerbsfähigkeit des Landes und formulierte dann die Agenda 2010.

Davon hat sich das Land nicht erholt. Auch wenn dann in der Finanzkrise der Totalabsturz mit einem massiven Konjunkturimpuls in Höhe von 3 Prozent des Bruttoinlandsproduktes verhindert werden konnte, blieben die öffentlichen Nettoinvestitionen negativ. Dafür, dass das so bleibt sorgen nun die Schuldenbremsen.

Das zieht sich durch alle Ebenen. Der Bund hat ebenso wie manche Länder und die großen Städte erhebliche Finanzprobleme. Als Ausweg werden von der rechten Seite des politischen Spektrums öffentlich-private Partnerschaften angeboten. Die Landesrechnungshöfe raten von ÖPP ab. Die Kosten von ÖPP Projekte liegen bei den Kapitalkosten um 70 Prozent höher als bei rein staatlichen Finanzierungen. Effizienzvorteile gibt es überhaupt nicht. Die Betriebskosten dieser Projekte liegen bei privaten Betreibern sogar deutlich höher als bei staatlichen. Besonders problematisch ist die lange Vertragsdauer dieser Projekte, die keinerlei Flexibilität zulassen und Anpassungen an veränderte Nutzungsbedingungen horrend teuer machen.

Öffentlich-öffentliche Partnerschaften als Königsweg zu mehr Investitionen

Es ist aber möglich dringende Investitionsvorhaben über öffentlich-öffentliche Partnerschaften zu finanzieren. Die Kommunen gehen dabei Partnerschaften zum Beispiel mit kommunalen Wohnungsbauunternehmen oder Wohnungsgenossenschaften ein, um Schulen zu sanieren. Kommunale Wohnungsbaugesellschaften haben den großen Vorteil, dass sie die Vorgaben des Europäischen Gerichtshofes an vergabefreie Geschäfte erfüllen. Dies ist der Fall, wenn der Auftraggeber eine Kontrolle ausübt.

Es ist ein gangbarer Weg, dass die Bundesländer eigene Beteiligungsgesellschaften gründen (die nicht in die Schuldenbremse eingerechnet wird) und damit die nötigen Mittel für Investitionen im kommunalen und im Landesbereich bereit stellen.

Schließlich ist auch der Bund in der Lage eigene Unternehmen zu gründen, um dadurch z.B. die Ausschreibevorgaben der EU zu unterlaufen und zum Beispiel sofort mit dem Bau der fünften Schleuse in Brunsbüttel zu beginnen.

Die Mittel für alle diese Projekte können zinsgünstig entweder aus Landesfördermitteln oder bei der KfW abgeholt werden. Öffentliches Geld gibt es heute praktisch umsonst. Die Zinsen sind so niedrig wie noch nie in der Geschichte des Geldes; zeitweise gehen sie sogar in den negativen Bereich. Investoren zahlen Geld, um Kredite an Deutschland vergeben zu dürfen.

Ein öffentlich-öffentliches Projekt läuft finanztechnisch so, dass die Kosten einer Investitionsmaßnahme auf ihren gesamten Lebenszyklus gestreckt und in jährlich gleichen Raten zurück gezahlt werden. Damit sind diese Kosten außerhalb des kommunalen Schuldenhaushaltes. So führt diese Finanzierung öffentlicher Aufgaben nicht nur zu Investitionen, sondern auch zu einer Finalisierung der Schulden.

Zu klären ist die Frage, wie Bund, Länder und Kommunen die zusätzlich jährlichen Verpflichtungen in den Haushalten finanzieren können. Es ist leicht zu zeigen, dass selbst bei massiven Investitionen, die nötig sind, um wieder Anschluss an eine Verbesserung der Infrastruktur zu gewinnen, hierfür nur sehr moderate Steuererhöhungen nötig sind.

Sicher wäre es wünschenswert, wenn die öffentliche Hand insgesamt wieder zu langfristigen Investitionsplänen zurück käme, die an der Lebensdauer der jeweiligen Infrastruktureinrichtung orientiert sind (wenn eine Kanalisation 50 Jahre Lebensdauer hat, so muss jedes Jahr 2% für Instandhaltung und Neubau aufgewendet werden um die Anlage zu erhalten. Soll sie verbessert werden muss mehr investiert werden). Damit ist aber nicht zu rechnen. Neben der Frage des qualifizierten Personals, das dafür benötigt wird, stellt sich auch die Frage, was sich auf dem Markt abspielt. Wann hat zuletzt ein Plan das Marktgeschehen überlebt?

Thomas Herrmann

Anmerkungen:
  1. Kannibalisierung ist Ersatzteilbeschaffung durch Ausschlachtung gleicher oder ähnlicher technischer Apparate.
  2. http://www.kn-online.de/Schleswig-Holstein/Wirtschaft/Stau-auf-dem-Kanal.
  3. http://www.ihk-schleswig-holstein.de/ Norddeutschland_braucht_den_Nord_Ostsee_Kanal-data.pdf.
  4. Ebenda, S. 9.
  5. http://www.wsd-nord.wsv.de/Schiff-WaStr/Schifffahrt/NOK/Befahrung_AV_NOK/Anlagen/Verordnung_ueber_die_Befahrensabgabenverordnung_Stand_1.6.2003.pdf
  6. Heitmann, N., Rehdanz, K., Schmidt, U. (2011). Determining Optimal Transit Charges: The Kiel Canal in Germany. Kiel Working Paper, 1741, Kiel Institute for the World Economy, Kiel, S. 22ff.
  7. Ebenda, S. 6.
  8. http://www.bmvbs.de/cae/servlet/contentblob/86810/publicationFile/59244/reform-wasser-schifffahrtsverwaltung-fuenfter-bericht.pdf
  9. Das Ministerium hatte zunächst dezentralisiert, um Personaleinsparungen besser durchdrücken zu können. Jetzt wird wieder zentralisiert, um die Personalkürzungen fortzuführen. Den mit Händen zu greifenden Notstand will das Ministerium mit "Priorisierung" beheben. Die wichtigsten Aufgaben sollen als erstes erledigt werden. In der Praxis läuft das darauf hinaus, nur noch Verkehrskatastrophen hantiert werden.
  10. Sebastian Dullien, Mark Schieritz: Die deutsche Investitionsschwäche: Die Mär von den Standortproblemen, in: Wirtschaftsdienst Juli 2011, S. 458ff.
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